(網(wǎng)經(jīng)社訊)2020年年末，中國、美國和歐洲不約而同地掀起互聯(lián)網(wǎng)超級平臺反壟斷浪潮。人們普遍感同身受的是，互聯(lián)網(wǎng)超級平臺已經(jīng)滲透進(jìn)日常生活的方方面面，成為與現(xiàn)實世界既相互區(qū)別又緊密關(guān)聯(lián)的社會基礎(chǔ)設(shè)施。最近，福山等人發(fā)出警告，在享受壟斷型科技巨頭帶來的技術(shù)便利時，也應(yīng)警鐘長鳴，因為它們不僅擁有巨大的經(jīng)濟權(quán)力，還對政治傳播擁有極大的控制權(quán)?！斑@些龐然大物現(xiàn)在支配著信息的傳播和政治動員的協(xié)調(diào)。這對一個運轉(zhuǎn)良好的民主國家構(gòu)成了獨特的威脅?！蹦撤N意義上，關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺就是關(guān)注社會治理。知名互聯(lián)網(wǎng)專家、浙江大學(xué)融媒體研究中心副主任方興東教授從這輪反壟斷浪潮談起，回應(yīng)了社會和時代關(guān)切，為我們理性認(rèn)識互聯(lián)網(wǎng)平臺的實質(zhì)及其治理打開了思路。
一、如何理解平臺反壟斷的本質(zhì)
2020年年末，中國、美國和歐洲不約而同掀起互聯(lián)網(wǎng)超級平臺治理浪潮。如何認(rèn)識這一輪互聯(lián)網(wǎng)超級平臺反壟斷和治理的本質(zhì)及問題，無疑是首先需要思考的問題。眾所周知，傳統(tǒng)的反壟斷主要就是市場問題和經(jīng)濟問題，但是這一輪中美歐反壟斷浪潮，不僅僅是通過反壟斷法來維護(hù)市場公平競爭和創(chuàng)新，保障經(jīng)濟運行效率，維護(hù)消費者權(quán)益，還有更重要的目的和使命。這一輪互聯(lián)網(wǎng)超級平臺反壟斷的本質(zhì)不僅是經(jīng)濟問題，還是政治問題；平臺與政府博弈的不僅是利益問題，還有深層次的權(quán)力問題。三地聯(lián)動的這一輪反壟斷的驅(qū)動力都是內(nèi)生的，源自各自的內(nèi)在需要而非外部壓力，目的都是應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)超級平臺造成的共同挑戰(zhàn)和危機，也就是防范互聯(lián)網(wǎng)超級平臺崛起沖擊現(xiàn)有市場秩序、社會和政治秩序，防范互聯(lián)網(wǎng)超級平臺突破現(xiàn)有制度框架，挑戰(zhàn)國家權(quán)力和治理能力。
二、平臺反壟斷的本質(zhì)不僅是經(jīng)濟問題還是政治問題
平臺治理和反壟斷逐漸成為全球性的浪潮。中國、美國和歐洲幾乎同時對互聯(lián)網(wǎng)超級平臺展開前所未有的反壟斷，其核心問題在于其嚴(yán)重破壞市場公平競爭，而且全面深入生活和社會，甚至直接影響政治運行和國家穩(wěn)定。隨著數(shù)字市場的發(fā)展，平臺的技術(shù)研發(fā)和經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)以及控制一套平臺機制的能力，加上其利用網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)全球擴散的潛力，已經(jīng)成為權(quán)力積累的關(guān)鍵條件，導(dǎo)致人們對其權(quán)力集中和寡頭壟斷市場結(jié)構(gòu)的擔(dān)憂相應(yīng)增加。在政治經(jīng)濟學(xué)家的批判下，對“平臺資本主義”的討論存在一種“平臺帝國主義”的轉(zhuǎn)向，然而目前的研究還不足以分析當(dāng)下的政治現(xiàn)實。
今天，沒有一個單一的監(jiān)管框架來解決所有平臺權(quán)力導(dǎo)致的相關(guān)問題。歐洲監(jiān)管機構(gòu)和決策者正在重新考慮其面向數(shù)字市場的戰(zhàn)略，他們的實踐確實更進(jìn)一步。超級權(quán)力為互聯(lián)網(wǎng)巨頭獲取了超額利潤，與此同時，超額利潤又不斷強化超級權(quán)力的基礎(chǔ)，進(jìn)一步擴大壟斷力量的范圍，形成了強大的正向循環(huán)。雖然各界在超級平臺對經(jīng)濟市場、監(jiān)管制度、輿論和民主構(gòu)成威脅等方面逐漸形成共識，但對于如何應(yīng)對這種威脅卻暫未達(dá)成一致。在歐洲和美國，目前圍繞平臺監(jiān)管的政治辯論在很大程度上仍停留在如何管理一系列商業(yè)行為體方面。
在數(shù)字時代，新一輪的國際競爭在全球網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域持續(xù)展開。歐洲施行嚴(yán)格的規(guī)制策略，積極運用反壟斷手段，聚焦數(shù)據(jù)對市場競爭的影響；美國對超級平臺的反壟斷規(guī)制則更加審慎。歐美的平臺治理旨在通過不斷制造沖突來爭奪利益，而不是尋求解決方案和促成共識。相較于歐美，中國更注重平臺上的內(nèi)容對公民與社會的影響，通過立法立規(guī)構(gòu)建社會主義核心價值觀，引導(dǎo)社會風(fēng)氣和輿論走向，加大對有害信息的懲處力度。
相較于傳統(tǒng)市場，數(shù)據(jù)是數(shù)字市場領(lǐng)域中的“貨幣”，同時也是互聯(lián)網(wǎng)超級平臺中最核心的資源。數(shù)據(jù)正在成為知識、財富和權(quán)力生產(chǎn)中越來越重要的元素，在這樣一個時代，如何確保數(shù)據(jù)不只是被用來增加特權(quán)階層的權(quán)力和利潤，值得各界深入思考。
三、超越傳統(tǒng)思維：從戰(zhàn)略高度認(rèn)識平臺反壟斷
2020年年底，美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）聯(lián)合各州正式對谷歌和Facebook提起反壟斷訴訟，人們關(guān)注的不僅僅是市場和經(jīng)濟問題，還是互聯(lián)網(wǎng)巨頭對于美國社會和民主制度的沖擊與挑戰(zhàn)。奧巴馬對《大西洋月刊》編輯表示，“互聯(lián)網(wǎng)是美國民主的最大威脅”，并且呼吁政府拿出監(jiān)管這些公司的方案。
在歐盟，除了加緊反壟斷訴訟，制度創(chuàng)新成為其發(fā)力重點。2020年12月15日，歐盟委員會正式提交了《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場法》兩部針對數(shù)字平臺和大型科技企業(yè)的法律草案，其中特別設(shè)置的“守門人制度”成為繼GDPR之后歐洲在數(shù)字治理領(lǐng)域最大的制度創(chuàng)新，并有可能引領(lǐng)全球互聯(lián)網(wǎng)反壟斷制度和手段的范式轉(zhuǎn)變。
在我國，習(xí)近平網(wǎng)絡(luò)公平競爭法治觀是習(xí)近平網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略思想與習(xí)近平法治思想的重要組成部分，旨在以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。《反壟斷法》對保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護(hù)消費者利益和社會公共利益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
這次互聯(lián)網(wǎng)超級平臺反壟斷的焦點已經(jīng)不僅僅是技術(shù)引發(fā)的產(chǎn)業(yè)問題，而且是平臺崛起沖擊社會秩序、國家秩序甚至國際秩序的政治問題。站在這樣的視角，我們才能準(zhǔn)確把握互聯(lián)網(wǎng)平臺的本質(zhì)和這一輪全球性反壟斷浪潮的內(nèi)在邏輯。
四、平臺演進(jìn)歷程：博弈的不僅是利益問題更是權(quán)力問題
互聯(lián)網(wǎng)平臺被定義為，通過數(shù)字服務(wù)的形式促進(jìn)具備不同要素但是相互依賴的兩方或者多方進(jìn)行互動交流的信息技術(shù)服務(wù)企業(yè)，其表現(xiàn)形式包括網(wǎng)絡(luò)商城、搜索引擎、社交媒體、應(yīng)用商店、通信服務(wù)、支付服務(wù)等不同形式的平臺。平臺的核心是與各主體形成緊密的連接，因此平臺治理的關(guān)鍵往往在于把握多元主體的相互關(guān)系，厘清各主體所扮演的社會與政治角色。
互聯(lián)網(wǎng)平臺誕生于最近20年。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)歷了一個明顯的演進(jìn)過程，并且大致可以分為三個階段。20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)剛剛開始商業(yè)化，在很長時間里，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用主要是Web 1.0模式，網(wǎng)民的角色主要是被動的用戶和消費者?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)更多被視為一種“中介”，尤其是信息中介，包括雅虎、亞馬遜和中國的新浪、搜狐和網(wǎng)易等三大門戶等。2005年左右，隨著Web2.0浪潮的推進(jìn)，網(wǎng)民成為互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的主角，平臺概念開始凸顯。尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的爆發(fā)，帶動了互聯(lián)網(wǎng)平臺的爆發(fā)式發(fā)展，形成了以社交為核心的平臺、以移動操作系統(tǒng)和應(yīng)用商店為基礎(chǔ)的平臺、以電子商務(wù)為基礎(chǔ)的平臺，以及以分享經(jīng)濟為基礎(chǔ)的平臺，等等。
從2015年開始，隨著領(lǐng)軍的互聯(lián)網(wǎng)平臺用戶數(shù)量邁入十億級別，其匯聚的海量數(shù)據(jù)成為新的發(fā)展驅(qū)動力，加上算力的提升和人工智能的普及，互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)入了新的發(fā)展階段，具有很強的公共性與社會性，并由此需要承擔(dān)一系列責(zé)任。
互聯(lián)網(wǎng)超級平臺無一例外都經(jīng)歷了從中介到平臺再到生態(tài)的根本性的蛻變，扮演了“中介+平臺+生態(tài)”三合一的“守門人”角色，形成了“平臺+數(shù)據(jù)+算法”三元融合的強大競爭優(yōu)勢?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺的每一次成功躍升，都是至少一個數(shù)量級的用戶和市場價值的提升，實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的突破，都構(gòu)成全然不同的本質(zhì)屬性、權(quán)力邏輯和擴張方式。今天的互聯(lián)網(wǎng)超級平臺是三個層次聯(lián)動的綜合體，其屬性也從過去的技術(shù)權(quán)力和信息權(quán)力，延展到市場權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力，進(jìn)而延伸到社會權(quán)力和政治權(quán)力。
無論是技術(shù)、資本還是權(quán)力，都有著內(nèi)在的、天然的、強烈的擴張趨勢。今天，互聯(lián)網(wǎng)平臺背后的資本權(quán)力已經(jīng)不滿足于商業(yè)領(lǐng)域，開始強有力地擴張到社會領(lǐng)域，強勢滲透進(jìn)公共領(lǐng)域，并頻繁地挑戰(zhàn)以國家為基礎(chǔ)的政治權(quán)力。超級互聯(lián)網(wǎng)平臺因為實際掌控海量用戶、實時數(shù)據(jù)和巨額交易，已經(jīng)大大超越了傳統(tǒng)跨國公司的實力與能力，掌控了超越國家權(quán)力的能力：超越國家的社會動員能力、掌控超越國家的個人和社會數(shù)據(jù)、具備很多突破國家治理的基礎(chǔ)條件。當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)超級平臺的本質(zhì)屬性是商業(yè)企業(yè)，謀求利益最大化是其主要驅(qū)動力，挑戰(zhàn)社會秩序和國家秩序不是其內(nèi)在訴求。所以，它們平時不會輕易顯示和施展其能力和權(quán)力，但這并不表示在突發(fā)情況或者非常時期其不會沖擊甚至顛覆社會和國家秩序。
某種程度上，今天的超級平臺已經(jīng)成功地俘獲了技術(shù)，俘獲了互聯(lián)網(wǎng)。因此必須明確平臺反壟斷不僅僅是經(jīng)濟問題和利益問題，也涉及政治問題和權(quán)力問題。依靠技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)不足以真正解決平臺壟斷造成的各種問題了。顯然，這也是中央要把反壟斷提升到如此高度的根本原因所在。
五、中國互聯(lián)網(wǎng)如何演進(jìn)到“公共俘獲”階段
在我國，直到2008年之前，互聯(lián)網(wǎng)還處于一個自由競爭階段。這一階段全球高科技領(lǐng)域的反壟斷主要針對傳統(tǒng)IT業(yè)和通信領(lǐng)域，此時的互聯(lián)網(wǎng)還是反壟斷的“保護(hù)對象”這一階段，中國的《反壟斷法》還沒有正式出臺，輿論成為反壟斷的主要方式。2008年，中國互聯(lián)網(wǎng)告別了三大門戶階段，百度、阿里巴巴和騰訊分別在搜索、電商和即時通信領(lǐng)域確立壟斷地位，中國互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入了新的壟斷競爭階段?！斗磯艛喾ā窂钠鸩莸綄嵤v時14年，于2008年8月1日生效。這一階段，面對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域越來越嚴(yán)重的惡意壟斷行為，“包容審慎”成為平臺監(jiān)管套利的口頭禪。2016年開始，騰訊和阿里巴巴等實際上開始成為社會和生活的基礎(chǔ)設(shè)施?；ヂ?lián)網(wǎng)超級平臺不再滿足于固有的商業(yè)領(lǐng)域，開始向很多公共領(lǐng)域快速滲透。中國互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入了新的“公共俘獲”階段。
公共俘獲概念是監(jiān)管俘獲概念的延伸。斯蒂格勒指出，為獲得監(jiān)管收益，被監(jiān)管者會動用種種資源和手段“俘獲”監(jiān)管者。監(jiān)管者一旦被“俘獲”，監(jiān)管的設(shè)計和實施都將圍繞被監(jiān)管者的利益展開。公共俘獲的本質(zhì)就是互聯(lián)網(wǎng)平臺超越了企業(yè)的“本分”和固有邊界，通過“俘獲”公共領(lǐng)域和公共權(quán)力，為自己謀求最大化的利益。公權(quán)力來自于人民的支持，公共領(lǐng)域是人民意志的表達(dá)領(lǐng)域，它是權(quán)力產(chǎn)生的根本源泉。雖然真正的公共權(quán)力來自于公共領(lǐng)域，但“暴力”卻來自于資本和政治的霸權(quán)，這種霸權(quán)能不干預(yù)公共權(quán)力的形成嗎？
互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到超級平臺階段，商業(yè)領(lǐng)域的濫用行為屢禁不止，全面介入甚至控制了社會和公共領(lǐng)域。傳媒權(quán)力是一種公共權(quán)力，它應(yīng)該為社會公眾所擁有。互聯(lián)網(wǎng)超級平臺本身就是當(dāng)今世界主導(dǎo)性的媒體傳播平臺，它們一直在不斷投資和控制各類媒體平臺，并且深度影響甚至操縱媒體傳播。同時，由于相關(guān)政府部門的監(jiān)管滯后于技術(shù)發(fā)展，治理能力難以及時覆蓋到網(wǎng)絡(luò)平臺內(nèi)全部用戶（包括平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費者及“物”或“行為”等），形成權(quán)力真空?；ヂ?lián)網(wǎng)超級平臺憑借其強大的技術(shù)、數(shù)據(jù)、資金、管理、公關(guān)等優(yōu)勢力量，本身既是運動員，又是裁判員，接管了本來應(yīng)該由公共權(quán)力來行使的職責(zé)，形成了事實上的監(jiān)管俘獲。受互聯(lián)網(wǎng)超級平臺的游說，一些地方和部門不自覺讓渡監(jiān)管職能，部分引入“政府管平臺，平臺管用戶”的雙層管理模式，形成主動式監(jiān)管俘獲，助長了平臺借助公共權(quán)力進(jìn)一步謀求企業(yè)利益最大化的錯位思想。
六、新形勢下中國平臺反壟斷面臨的挑戰(zhàn)與對策
要最終把互聯(lián)網(wǎng)超級平臺的超級權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”，可以在五個方面發(fā)力：一是通過政策限制互聯(lián)網(wǎng)超級平臺可以進(jìn)入的領(lǐng)域，尤其是媒體、金融、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域；二是掃除盲區(qū)，明晰邊界，對企業(yè)超越本分，操控媒體、學(xué)術(shù)、政策、監(jiān)管和法治等公共領(lǐng)域的行為要嚴(yán)厲懲戒；三是通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，實質(zhì)性提升政府治理能力，有效防范和抵御監(jiān)管俘獲；四是進(jìn)一步加強反壟斷法等制度創(chuàng)新，加強防范與制裁壟斷行為的及時性、有效性和嚴(yán)肅性，提升法律威懾力；五是把數(shù)據(jù)作為治理的抓手，進(jìn)一步加快個人信息與數(shù)據(jù)保護(hù)立法，強化個人對數(shù)據(jù)的主導(dǎo)權(quán)，在國家層面建設(shè)立足公共利益的公共數(shù)據(jù)運營商，通過權(quán)力平衡實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的改善。
我們有必要重塑企業(yè)邊界，明晰企業(yè)本分。一是媒體與輿論領(lǐng)域：嚴(yán)格企業(yè)與媒體的合作關(guān)系，企業(yè)不得影響媒體的獨立性；鼓勵媒體調(diào)查和發(fā)表批評意見，防范企業(yè)顯性和隱性的干預(yù)與脅迫；針對企業(yè)投資和兼并設(shè)立嚴(yán)格的制度，嚴(yán)格設(shè)限投資數(shù)量和內(nèi)容干預(yù)等；針對企業(yè)操縱媒體與輿論的情況建立有效的懲戒制度。二是行業(yè)公共空間領(lǐng)域：必須嚴(yán)格控制企業(yè)投資行業(yè)媒體和網(wǎng)站的數(shù)量；企業(yè)研究院發(fā)布行業(yè)報告必須明示代表企業(yè)立場；企業(yè)對行業(yè)協(xié)會的支持不得影響其獨立性，不得干預(yù)其正常活動，尤其不得禁止批評等；全面審查壟斷企業(yè)對外投資協(xié)議，禁止排除競爭條款。三是學(xué)術(shù)領(lǐng)域：企業(yè)對學(xué)者研究的支持不得干預(yù)其獨立，并且建立必要的公示制度，遵從信息披露，回避利益沖突；學(xué)者參與政府決策機制，比如成為國務(wù)院反壟斷專家委員會專家咨詢組成員時，應(yīng)完整申報之前與相關(guān)企業(yè)的合作信息，并簽署與相關(guān)企業(yè)合作的利益回避承諾；學(xué)者參與立法和司法等，應(yīng)該遵從信息披露和利益回避制度。四是公共服務(wù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域：反壟斷應(yīng)該首先從清查各級政府公共服務(wù)和政務(wù)辦公領(lǐng)域的涉嫌壟斷的行為入手；對壟斷企業(yè)設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格堅守流程的公開性和透明性，嚴(yán)格控制市場份額，對一些特定行業(yè)應(yīng)禁止其進(jìn)入，且進(jìn)入公共服務(wù)的領(lǐng)域和區(qū)域要有數(shù)量限制。五是地方政府：出于政績和招商引資需要，壟斷企業(yè)備受各地方政府青睞，往往能夠獲取超常規(guī)的顯性和隱性優(yōu)惠政策，為此應(yīng)該設(shè)立嚴(yán)格的問責(zé)制度，謹(jǐn)防地方政府行政壟斷與市場壟斷的合謀行為。六是立法和司法領(lǐng)域：必須設(shè)立嚴(yán)格的規(guī)章制度，禁絕壟斷企業(yè)在立法階段和司法階段多層次的滲透與影響。
我們有必要大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，形成制度突破。除了強化反壟斷和防止資本無序擴張，還可以實施建設(shè)性的制度創(chuàng)新方案，其中關(guān)鍵之一就是可以以傳統(tǒng)媒體為核心，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)運營商體系。在數(shù)字時代，傳統(tǒng)媒體的首要職能應(yīng)調(diào)整為以公共數(shù)據(jù)的運營為基礎(chǔ)，做好公共服務(wù)和民生服務(wù)，為政府和商業(yè)機構(gòu)合理地運營公共數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)促進(jìn)內(nèi)容建設(shè)，形成以數(shù)據(jù)驅(qū)動用戶和內(nèi)容生產(chǎn)的全新機制，促進(jìn)社會信息傳播體系和治理體系的協(xié)同與融合。
